2015年4月24日,十二届全国人大常委会第十四次会议以152票赞成、6票反对、6票弃权的表决结果,通过了修订后的广告法。虽然广告法修改已是几年前的事,但修法过程中的一些经历和思考却久久地留在了我们的记忆中,弥足珍贵。广告法修订是将我们作为立法人的价值理性和作为普通公民的真实情感紧密结合的一次立法过程。

    1994年八届全国人大常委会第十次会议通过的广告法,对规范广告活动、促进广告业健康发展发挥了重要作用。然而,经过20年的发展,广告业早已今非昔比:一方面,广告发布的媒介和形式发生了巨变,随着互联网等新媒体的快速发展,新老媒体广告争相吸引眼球,令人眼花缭乱,在广告资源争夺战中,互联网广告异军突起,电视广告略显疲态,纸媒体广告则风光不再；另一方面,在巨大的商业利益面前,一些媒体发布违法广告现象严重,尤其在药品、医疗和保健食品领域,违法广告屡禁不止,还有广告代言人虚假代言等乱象,社会公众反映强烈。为了解决这些新情况、新问题,2014年8月广告法在一片期待声中开始了修订之路。

    我们对常委会审议意见、社会公众意见、中央部门和地方意见,还有通过调研、座谈、媒体等多种渠道获得的各方面意见进行了认真分析梳理,发现意见主要集中在虚假广告、药品广告、烟草广告、广告代言、未成年人广告、互联网广告等问题上,这些正是本次广告法修订必须回应的社会关切。在回应社会关切过程中,几件有代表性的事至今仍历历在目,值得回味。

违法广告治理座谈会

抓好媒体这个牛鼻子

    我们在调研中了解到,有的老人受虚假药品、保健品广告的迷惑,不听子女劝告,花光自己的退休金买了一些不仅没用反而有害健康的药品、保健品,甚至危及生命,这样的例子不在少数。因此,解决违法广告泛滥的问题是广告法修改的重中之重,而媒体作为广告发布者,对违法广告负有不可推卸的责任。如果不能对媒体责任作出有针对性的规定,就不能真正改变实践中违法广告的乱象。

    为此,我们专门组织召开了违法广告治理座谈会,邀请一些主流媒体和北京市工商、卫生、食品药品监督、新闻出版广电等相关主管部门,大家一起分析媒体违法广告的成因,为如何治理违法广告乱象建言献策。

    座谈会一开始,主持会议的法律委领导同志就开门见山地指出:“今天的座谈会就一个题目,就是怎么通过广告法的修改,切实解决现在广告违法违规相当严重、相当突出的问题,特别是药品、医疗、化妆品以及保健食品类广告。这个问题广告主有责任,广告经营者有责任,媒体也有责任。我们到一些地方进行了调研,也召开了广告主、广告经营者的座谈会,今天主要是听取媒体的意见。我们注意到,一些媒体上这几类广告非常明显,比如一些主流媒体办的都市报。”看到我们对实际情况早有了解,在场的媒体负责人在接下来的发言中对各自媒体违法广告的现象也都谈得开诚布公,没有避重就轻。

    与会者们还对违法广告屡禁不止的原因进行了深入剖析:广告收入是一些媒体维持生存和发展的主要收入来源,一些平面媒体的广告收入甚至占到总收入的90%以上。媒体为了生存和经济利益,很容易对违法广告睁一只眼闭一只眼；实践中执法标准不统一,给违法广告提供了生存空间；对医疗服务等广告限制过严,实践中难以执行,反而导致违法广告频繁出现；违法成本低,企业频繁违法；监管能力和监管手段相对薄弱,难以实现有效监管。

    这场与会各方畅所欲言的座谈会,让我们找到了违法广告乱象的症结,也让我们进一步认识到,仅靠市场监管部门对媒体违法行为进行处罚是不够的,实践效果也不理想。综合各方面意见,我们建议规定,针对媒体发布违法广告或者变相发布广告的行为,除了由市场监管部门依法处罚外,还应当通报新闻出版广电部门以及其他有关部门；新闻出版广电部门以及其他有关部门应依法对负有责任的主管人员和直接责任人员给予处罚,情节严重的,并可以暂停媒体的广告发布业务。这样,就从体制上理顺了监管职能,在制度上解决了市场监管部门反映的对媒体违法行为“不敢管、管不了”的痼疾。

处方药广告论证会

科学立法的实践

    对于处方药能否在专业刊物上作广告的问题,在常委会审议和征求意见的过程中一直有两种截然相反的意见。这个问题涉及医药专业领域,非常专业,仅仅依靠我们自己对所收集意见的分析梳理还不能得出科学的结论。为了对这一问题有更深入的认识,法律委、法工委专门召开了立法论证会。在参会人员的选择上,充分考虑了所要论证问题的专业特点以及可能受到影响的各个方面,邀请了两家药品生产企业(中、西药)、医师、药师、专业刊物(医学、药学)、医院(中、西医)、中国药学会、中国医院协会、消费者协会、律师协会,还有一位医药行业的全国人大代表。

    论证会上,各方意见你来我往,争锋相对。作为处方药广告最主要受众的医师、药师,医院及其协会,以及药企,主张允许处方药在专业刊物上作广告,抛出了颇有说服力的论据:专业刊物上的处方药广告是医师、药师了解药品信息特别是新药信息的主要渠道；专业刊物上的处方药广告不会影响医生合理用药,不会损害患者利益；允许处方药在专业刊物上作广告是我国实践中的一贯作法,并没有出现大的问题；允许处方药在专业刊物上作广告是国际通行作法；专业刊物主要依靠其专业性、权威性赖以生存,广告收入占比并不高。反对方则主张禁止处方药在专业刊物上作广告,理由也很充分:处方药广告的目的是刺激销售,很难提供全面、客观的信息；医生了解药品信息的渠道很多,不一定依靠广告；允许处方药作广告,会提高药品成本,增加患者负担；专业刊物上的处方药广告也可能被患者看到,进而向医生提出用药要求,可能造成药物滥用,影响用药安全。双方的论辩,给我们提供了丰富的信息,也对我们的判断力提出了挑战。

    通过对双方论点、论据的认真研究,我们认为处方药可以在专业刊物上作广告的理由是有说服力的,但反对方的意见也必须充分重视,要想办法让其担心不复存在。反复斟酌后,我们向领导建议,可以在修订草案中有针对性地规定处方药广告应当标明副作用、禁忌症等内容加以解决。

规范未成年人广告

立法永远在路上

    就在广告法修改前夕,随着一些明星亲子综艺节目热播,节目中的小童星们也“火”了起来,成为广告商的宠儿,他们幼小的身影频繁出现在一些商业广告中。社会公众对这种为了商业利益罔顾儿童身心健康发展的现象颇为不满。

    在广告法修订草案审议过程中,有的常委会委员提出,为了更好地保护未成年人权益,建议根据未成年人身心发展的规律和特点,对涉及未成年人的广告活动作出相应规范。

    一位来自媒体的全国人大代表动情地说,长期在主流媒体工作,目睹了太多童星因为过早参加商业活动,因过多的光环和利益的束缚,扭曲成长路径而失败的例子。同时,未成年人参与商业活动,还对其他未成年人产生了不良的示范效应,影响很不好。

    公众的呼声、委员的意见和人大代表的肺腑之言给了我们很大的触动:儿童是祖国的未来,为了让他们能有一个健康的成长环境,我们应当有所作为!我们广泛查阅了国外关于儿童广告的立法,进行比较、研究、讨论。我们发现,为了保护未成年人的利益和其身心健康发展,许多国家和地区都对儿童广告进行严格限制,包括对播出的时间、场合,宣传的内容和形式,参与演示的儿童的年龄等都作出限制。我们中的有些人已为人父母,在讨论起这个问题的时候,既有逻辑理性又掺杂着人性情感,十分接地气。

    认真研究并综合各方面意见之后,我们建议在修订草案中增加关于未成年人广告管理的规定:广告不得损害未成年人的身心健康,不得利用十周岁以下未成年人作为广告代言人；不得在中小学校、幼儿园内开展广告活动；不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料等发布或者变相发布广告等禁止性规定；在针对未成年人的大众传播媒介上不得发布医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告,以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告等限制性规定。这样建议方案得到了常委会委员们的认可。

    这是我们当时引以为豪的成果,然而一个后续的故事,让我们认识到,法律案的通过并不意味着立法结束了,立法其实永远在路上。2016年4月,修订后的广告法通过一年后,江苏省南京市琅琊路小学9名学生向江苏省人大常委会法工委提出修改广告法的建议。同学们结合生活中的切身感受,针对在儿童节目中频繁插播广告、部分广告内容不利于未成年人身心健康等广告制作、发布中的突出问题,从时间、内容、形式限制和对食品及玩具广告另作详细规定等方面对广告法提出了修改意见。江苏省人大常委会法工委随后专门给我委来函反映南京市小学生代表提出修改广告法、在广告活动中保护未成年人权益的建议。我委对来函高度重视,专门给小同学们回了信,对他们提出的建议给予了回应,对同学们结合切身感受和调查研究情况提出完善法律建议的做法给予充分肯定,并表示“非常高兴收到来自同学们的立法建议,也欢迎同学们继续关注国家的立法工作,提出更多更好的意见”。我们还把来函转给了相关广告执法部门,请他们加强对违法广告尤其是违法儿童广告的执法力度；同时,我们也认真整理同学们的建议作为未来修改儿童广告规范时的重要参考意见。

    《法制日报》还就这件事刊发了题为《全国人大常委会法工委正式回函小学生立法建议》的专题报道,社会反响十分积极。这件事给了我们很大的触动,鼓舞我们继续在科学立法、民主立法的道路上热情而坚定地前行。

    (作者单位:全国人大常委会法工委经济法室)

来源： 法制日报